Esta instancia, encargada de la prevención de la violencia contra las mujeres en el país, reconoció que la falta de esta evaluación es “una deuda de las instituciones hacia las mujeres y sin duda son señal de un área de oportunidad en el rediseño del mecanismo”.
Hasta junio de 2020, la Conavim había realizado 12 dictámenes para 9 AVGM, de las 21 declaradas en el país, por lo que 12 Alertas no habían sido evaluadas. De 12 dictámenes elaborados sólo para 9 AVGM se desprende que sólo 1.9 de las recomendaciones habían sido cumplidas.
Las AVG fueron pensadas como un mecanismo de emergencia para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres; consisten en un conjunto de acciones gubernamentales urgentes a implementar en un municipio o entidad, bajo la coordinación de la Conavim. Estas acciones derivan de una investigación que hace un Grupo de Trabajo integrado por personas expertas en el territorio en cuestión.
Pero desde su creación en 2007 en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV), este mecanismo sufrió muchas trabas para su correcta implementación. Por ejemplo, el Sistema Nacional Para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (SNPASEVM) –integrado por dependencias estatales y federales– tardó seis años (en 2013) en reconocer por primera vez que la AVG estaba diseñada para detener la violencia feminicida y no para atacar a los gobiernos locales.
Por falta de reglamentos, trabas burocráticas, intereses partidistas y descoordinación entre la Conavim y el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), el gobierno federal tardó ocho años en decretar la primera AVG del país. Una vez decretada la primera Alerta, también se identificó dilación y falta de claridad en la asignación de recursos públicos para su operación, así como en las acciones a implementar.
Catorce años después de su creación, este mecanismo arrastra los mismos obstáculos para operar, sin que se le haya evaluado correctamente, a lo que se suman denuncias de violencia al interior de los grupos de trabajo que le dan seguimiento.
Falta de evaluación, violencia institucional y omisiones
De acuerdo con la Conavim –cuya dos funciones centrales son atender las AVG y los Centros de Justicia para las Mujeres– la falta de evaluación durante estos 14 años se debe a que las Alertas son mecanismos en construcción, con diferentes criterios y metodologías de evaluación entre sí, lo que dificulta su seguimiento. No obstante, académicas e investigadoras que participan como evaluadoras de este mecanismo aseguran que el problema central es que persisten omisiones y violencia institucional al interior de este mecanismo.
En una carta (de la cual Cimacnoticias guarda una copia) dirigida a la secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero, y a la actual titular de la Conavim, Fabiola Alanís, dos académicas investigadoras que integran el Grupo Interinstitucional y Multidisciplinario (GIM) –encargado de evaluar la AVG– en Oaxaca, presentaron su renuncia por “una serie de omisiones y actos de violencia institucional en la implementación y seguimiento de dicho mecanismo (AVG) en los últimos dos años”.
“Enfatizamos que la falta de efectividad en los resultados de la AVGMO a dos años de su Declaratoria en el estado de Oaxaca, no ha sido por el mecanismo en sí, como se ha manejado en diversos foros, justificando con ello propuestas para su modificación, sino la falta de interés y el cumplimiento de las obligaciones de quienes tienen la responsabilidad de su seguimiento y aplicación”, sentenciaron en su carta.
Por ejemplo, dijeron las investigadoras, diversos funcionarios difundieron acciones que no atendían los resolutivos de la AVGM en Oaxaca, se negaron a escuchar activamente a las madres de víctimas de feminicidio, y presentaron acciones que demuestran un desconocimiento de la problemática en la entidad, entre otras negligencias. (Aquí puedes consultar la carta completa; los nombres de las denunciantes fueron protegidos)
Además, durante 2020 se pidió a las investigadoras llenar nuevas cédulas de información con respecto al cumplimiento de las recomendaciones; sin embargo, cuando ellas presentaron dudas e inconformidades con su llenado por considerar que “limitaba el análisis”, no se respondió a sus dudas. También dijeron que los modelos de las capacitaciones para el funcionariado (que es una de las recomendaciones para Oaxaca) no tenían objetivos de capacitación ni datos desagregados por sexo.
Antes de ellas, dos investigadoras más habrían renunciado en 2018 al GIM en Oaxaca; en esa ocasión, la Conavim no explicó la situación y dilató en reemplazar a las investigadoras, lo que resultó en una sobrecarga de trabajo para el resto del Grupo. Esta situación derivó, además, en que el GIM estuviera integrado mayoritariamente por funcionarios de gobierno federal y estatal, lo que parcializó y ocasionó una pérdida de la perspectiva crítica de las acciones del grupo, de acuerdo con lo que denunciaron las investigadoras.
El de las investigadoras en Oaxaca no es un caso único. Cimacnoticias también encontró, a través de una revisión de distintos documentos públicos de los Grupos de Trabajo de las AVGM, una integrante del Grupo de Trabajo, quien renunció al proceso de AVG, denunció en una minuta en poder de la Conavim, que: “he sido objeto de maltrato institucional por parte de Conavim, así como de exclusión deliberada por parte del GT, toda vez que no se consideraron mis aportaciones en el borrador enviado el día 30 de octubre para ser discutido en las sesiones del 31 de octubre y el 1 de noviembre en Sonora”.
Mal manejo de recursos públicos
Debido a esta falta de evaluación, los gobiernos municipales y estatales ejercen de manera discrecional el presupuesto que se les asigna. Por ejemplo, Cimacnoticias documentó en abril de 2020 a través de solicitudes vía Transparencia y la revisión de informes de cumplimiento, que al menos dos de los 11 municipios del Estado de México que ahora cuentan con dos AVG (una por feminicidio y otra por desaparición de mujeres y niñas) han gastado un presupuesto millonario en camionetas y equipo de cómputo.
Se encontró que el municipio de Chimalhuacán, por ejemplo, recibió durante 2019 un millón 443 mil 874 pesos para la atención de la AVG, los cuales se gastaron en la adquisición de una camioneta tipo Urvan. También se gastó en archiveros, equipo de cómputo y un regulador, de acuerdo con el reporte anual de 2019 de las acciones de cada municipio para la AVG. Otro caso: a Nezahualcóyotl, en 2019 se le asignaron 2 millones 249 mil 833 pesos, los cuales se gastaron en la compra de cuatro vehículos tipo camión; una impresora multifuncional, una computadora, e impresión de publicidad.
Hasta 2020, la distribución del recurso federal que la Conavim da a los gobiernos locales para que operen las AVG se hacía conforme el número de proyectos que presentaban las dependencias de los gobiernos locales y el monto que pidieran para llevarlos a cabo. Estos proyectos debían responder a criterios de idoneidad, por ejemplo, que fueran pertinentes con el contexto local, enfocados al acceso a la justicia y que respondieran a las recomendaciones de los Grupos de Trabajo.
Bajo estos criterios, en 2020, antes del recorte que se ordenó a la Conavim desde la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Oaxaca (con 20 millones 764 mil 870 pesos), Morelos (16 millones 917 mil 450 pesos) y San Luis Potosí (12 millones 958 mil 400 pesos) serían las tres entidades que recibirían más recursos sin ser necesariamente, las entidades que más lo necesitaban, toda vez que ninguna de ellas tenía más de una AVG ni concentraban los índices más altos de violencia feminicida.
Poca transparencia en criterios para asignación de recursos
La coordinadora general del Observatorio Ciudadano Nacional de Feminicidio (OCNF), María de la Luz Estrada, que participa como solicitante y coadyuvante en diferentes procesos de AVG en el país, explicó a Cimacnoticias que por años la Conavim ha implementado criterios discrecionales y poco transparentes para la distribución de los recursos federales.
Luz Estrada participó en el Comité Evaluador para el otorgamiento de ese subsidio cuando la comisionada era Alejandra Negrete, en 2018. Este Comité estaba integrado por la Comisionada, la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Conavim, una persona de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Gobernación, y tres personas integrantes de la sociedad civil con experiencia en los derechos de las mujeres, entre ellas el OCNF.
En ese entonces, aseguró la defensora de los derechos de las mujeres, su participación (como representante de la sociedad civil) se utilizó sólo para legitimar el proceso, ya que nunca se les informó cuáles fueron los resultados de las entidades.
“Yo nunca supe y nunca mostraron cuáles fueron los avances de aquel dinero que se dio. Nada más nos utilizaron a nosotras, porque revisamos quién cumple y quién no cumple con los criterios pero al final ya no pudimos saber qué pasó con el producto”, explicó la defensora. Por ejemplo, en ese entonces tuvo conocimiento que Nuevo León se comprometió a entregar un documento diagnóstico que nunca se entregó y por el cual se pagó hasta 4 millones de pesos”, reveló.
Cuando Luz Estrada fue parte de este Comité Evaluador, se estableció que no se podía otorgar más de 8 millones de pesos a los proyectos y que el criterio a priorizar era que éstos fortalecieran la procuración de justicia, pero en 2020 hubo entidades a las que se les asignó hasta 20 millones de pesos y se aprobaron proyectos que no estaban vinculados con la procuración de justicia.
Los proyectos aprobados, además, no correspondían con los criterios dictados. De acuerdo con información obtenida por Cimacnoticias, uno de los proyectos que había sido aprobado en 2020 en el Estado de México, con dos AVGM, sería para concientizar desde la perspectiva de género a la población adolescente, mediante un curso en línea, sobre el embarazo infantil; el objetivo de este proyecto era, sin embargo, erradicar la violencia sexual contra niñas.
Por el contrario, según fuentes consultadas por el Observatorio, el Comité Evaluador de ese año no aprobó al Edomex recursos para un proyecto que sería para la creación de Unidades de Atención Especializadas y certificaciones para personas que brindan atención a víctimas, que forma parte de las recomendaciones de la primera AVG en esa entidad.
Sin reconocer las fallas en la distribución anterior, para este 2021 la Conavim cambió las reglas en los “Lineamientos para la obtención y aplicación de recursos destinados para las acciones de coadyuvancia para las declaratorias de AVG en estados y municipios para el ejercicio fiscal 2021” publicados el pasado 3 de diciembre.
Conavim repartirá este año 101 millones 313 mil 741 pesos como subsidio federal para las entidades y municipios con AVG; de este dinero, 70 millones 919 mil 618 de pesos se distribuirán equitativamente entre 23 entidades, 18 con AVGM (tres de ellas con doble Alerta), y las cinco entidades con un Grupo de Trabajo que investiga la situación de violencia. Para 30 por ciento del recurso restante, la Conavim entregará a las entidades 21 millones 275 mil 885 pesos de acuerdo con su tasa de muertes violentas de mujeres (feminicidio y homicidio doloso) y 9 millones 118 mil 236 de pesos se distribuirán según la tasa de lesiones dolosas cometidas contra mujeres.
| Colima | 6 millones 185 mil 326 pesos |
| Baja California | 5 millones 235 mil 786 pesos |
| Chihuahua | 4 millones 737 mil 542 pesos |
| Ciudad de México | 3 millones 285 mil 817 pesos |
2021, nuevo mecanismo de evaluación
Fue hasta 5 años después de la declaratoria de la primera AVG, que la Conavim elaboró una Metodología para la elaboración del Informe Anual de Cumplimiento de la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres con el objetivo de homologar los instrumentos de rendición de cuentas y de evaluación de resultados de las acciones implementadas por las entidades federativas.
Entre los nuevos criterios que deben aplicar todas las entidades en la elaboración de sus informes anuales está: alinearse al dictamen de declaratoria de AVGM, al Plan de trabajo que se propuso para tal, y a las propuestas y conclusiones del Grupo de Trabajo.
“Los gobiernos no deben limitarse a informar respecto de las actividades realizadas, sino también de aquellos resultados, procesos e impacto obtenidos por la ejecución de tales. Los indicadores propuestos y aceptados también deben ser considerados, así como otras medidas que de forma interna el estado haya desarrollado para evaluar el progreso de su plan de trabajo. Se debe cuidar que exista congruencia de la información presentada, a fin de que no se generen contradicciones en los datos, cifras o declaraciones mencionadas en el informe”, dice la metodología.
La creación y homologación de indicadores criterios claros de evaluación para el Mecanismo de AVGM fue algo que exigieron durante años las organizaciones de la sociedad civil y a lo que la Conavim se negó, de acuerdo con lo que explicó a Cimacnoticias en una entrevista pasada el abogado de Justicia Pro Persona, Rodolfo Domínguez Márquez, que acompaña más de un proceso de Alerta en el país.
Mientras se publicaba la nueva metodología, los procesos de evaluación que llevaban algunas entidades quedaron frenados. Por ejemplo, explicó el abogado, en Jalisco se desarrollaron indicadores con personas expertas contratadas por las propias ONG, pero durante el primer semestre de 2020 la Conavim –con Candelaria Ochoa al frente antes de su renuncia el 30 de junio de 2020– frenó el proceso de implementación de evaluaciones focalizadas bajo el argumento de que trabajaría en indicadores generales para todas las AVG.
“Desde finales de la gestión de Angélica Quiroga, extitular de la Conavim, y durante la gestión de la excomisionada más reciente, Candelaria Ochoa, se observó una ausencia de coordinación por parte de esta dependencia en las entidades del país, pues no participaba en reuniones estatales, no brindaba información oportuna sobre el proceso y permitía el incumplimiento de plazos, de acuerdo con Domínguez Márquez.
Estado mexicano en revisión ante la CEDAW por fallas en AVG
Tras revisar la situación de violencia en el país, en 2018 el Comité CEDAW pidió a México que explicara, a más tardar en julio de 2020, qué acciones había implementado para mejorar el Mecanismo de las AVG.
Llegada la fecha, México pidió una prórroga y un mes después, en agosto, informó datos rezagados: Dijo que había conformado 39 grupos de trabajo que realizaron estudios sobre la situación de violencia de género en las entidades correspondientes y para armonizar la legislación estatal, conforme a estándares internacionales y nacionales en la materia. En ellos, dijo, participan OSC peticionarias de las AVGM, lo cual es impreciso, ya que durante 2020 muchas organizaciones solicitantes fueron excluidas del proceso.
El Estado también dijo que en 2019 se realizó el taller “Experiencias, avances, retos y obstáculos para la solicitud de la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres” para discutir estrategias de intervención conjuntas con organizaciones, organismos autónomos de Derechos Humanos y autoridades estatales, y para garantizar la actuación coordinada de los tres niveles de gobierno en la implementación de las medidas de la Alerta, se crearon programas municipales, contando actualmente con reportes municipales.
Y en diciembre de 2019, agregó, la Cámara de Diputados aprobó la propuesta de reforma a la Ley General para fortalecer los mecanismos de Alertas que se encuentra en revisión del Senado. Su propósito es fortalecer las que están en proceso de solicitud y clarificación de obligaciones de los órdenes de gobierno y la creación de Comités de Expertas en el marco del Mecanismo; por su parte, Inmujeres gestiona la elaboración del Anexo Técnico sobre la implementación del SIMOE, herramienta tecnológica para la revisión, monitoreo, conclusión y seguimiento de Alertas.
No obstante, las urgencias para mejorar el mecanismo de AVG son otras. De acuerdo con la Red Nacional de Refugios y lo que ha denunciado la Red Nacional de Alertistas en diferentes comunicados, lo que se requiere para que las AVG sean efectivas es seguimiento, evaluación y cumplimiento de las recomendaciones; garantizar la participación de la sociedad civil organizada; transparentar públicamente los recursos públicos que se le destinan; efectiva capacitación con perspectiva intercultural, de género y DH de las autoridades; así como poner en el centro de las políticas públicas los derechos de las mujeres y la igualdad sustantiva.
Aún con las AVG operando en cada vez más entidades, la violencia feminicida no sólo no se contiene sino que aumenta. De acuerdo con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, mientras en marzo de 2015 la suma de víctimas de feminicidio y homicidio doloso en el país fue de 154, para marzo de 2021 la suma de ambos tipos de víctimas en sólo ese mes fue de 362. Es decir, arriba del doble de casos.